美国职业安全与健康管理的启示

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  一、美国职业安全与健康管理的历史背景  

　　上世纪70年代以前，每年有超过1.4万名工人死于各种安全事故，将近250万人在事故中致残或受伤，约有30万人患职业病。1970年12月29日，由美国总统尼克松签署通过《1970年职业安全与健康法》，同时根据该法成立美国职业安全与健康管理局(OSHA)。美国职业安全与健康管理局是设在劳工部内，具备独立地制定职业安全与健康标准，并对职业事故拥有裁决权，以减少职业场所伤亡率和职业病为目的的联邦政府机构。  　　美国职业安全与健康管理局通过采取强有力、公平有效的执行，加强培训、教育和咨询，以及建立战略伙伴关系和发展其他合作项目等行动，来帮助雇主和雇员减少职业伤害、疾病和死亡。美国职业安全与健康管理局成立30多年来，在职业安全与健康领域已取得实质性进展：职业场所死亡率降低62%，职业伤害和疾病率减少42%。美国的职业安全与健康管理体系逐渐完善，真正有效地保护了职工的安全和健康。  

二、美国职业安全与健康管理局(OSHA)机构设置  

　　美国职业安全与健康管理局主要设有国家办公室和区域办公室（见附图一）。国家办公室包括：合作和国家项目部（DCSP），标准和指导部（DSG），科学技术和医药部（DSTM），执行项目部（DEP），以及评估和分析部（DEA）。按照行政区划不同，在全国范围共设置10个区域办公室负责各区域的职业安全与健康管理。在区域办公室以下，还设有73个地区办公室直接负责具体的执行任务。区域办公室及地区办公室都是联邦职业安全与健康管理局的派出机构。此外，各州有相对独立的州立职业安全与健康管理局执行州立项目（StatePrograms），有的州根据实际情况，建立了更严格的地方职业安全与健康法规进行管理。联邦政府机构与地方之间既相互配合又依法独立行使职责。  

三、美国职业安全与健康管理理念  

　　美国职业安全与健康管理局的使命就是保护职业场所的每一个人——包括企业主和员工——的安全和健康。以此为出发点，通过推行强制性标准，加强安全检查与企业自检，强化职工安全与自我保护意识，鼓励工作场所的持续改进，以最大限度减少工作场所的安全事故和对职工的职业伤害。  

　　美国职业安全与健康标准的修订与增补常常取决于事故调查结果及其对职业健康危害的程度。随着社会、经济、科学技术的不断发展，一些新的职业安全与健康标准也相应出台以更好地保护职工的安全和健康。例如，目前美国职业安全与健康管理局正在对有关纳米技术进行研究，准备制定相关的新标准。此外，对人类环境工程学（Ergonomics）的研究也正在进行中。  

　　美国的职业安全与健康管理虽然在部分地区实行许可，但行政许可仅仅是其采用的管理手段之一。最主要的管理方式是通过不同的合作项目，鼓励企业自发地加强职业安全与健康的管理，以达到相关标准要求。此外，美国的职业安全健康管理有一套完善的投诉和举报处理机制，以充分发挥职工的监督作用，这在很大程度上有效促进了职业场所安全与健康条件的不断改进。  

　　美国的职业安全与健康管理还强调公众参与。通过不同的合作项目，除企业自身以外，让相关政府机构、协会、学校、研究机构以及其他非政府组织（NGOs）都参与进来共同监督和促进职业安全与健康的发展。这些部门还为提供许多共享资源及加强职业安全与健康的教育做出了积极的贡献。  

四、美国职业安全与健康管理的启示  

　　美国的职业安全与健康管理对频繁的职业场所伤害和事故起到有效的遏制作用，同时对美国的社会、经济、科技发展起到积极的促进作用。其主要经验包括：  

　　——直面问题。  

     针对当时美国职业场所面临的严峻现实，美国政府为改进职业场所员工的安全和健康条件，颁布了《职业安全健康法》并成立专门的职业安全与健康管理局来促进该法案的实施。  　　1971年以来，虽然美国全国工作场所和雇员人数增长一倍多，分别由360万个和5600万就业人员增加到700万个工作场所和1.11亿就业人员，但美国职业安全与健康管理局通过实施强制性职业安全与健康法律法规，加强对工作场所的监察，使工作场所意外事故造成的人员死亡人数减少一半以上，职业伤害与职业病人数下降40%。  

　　——职业安全与健康并重。  

     美国《职业安全与健康法》中就同时强调了职业安全与职业健康的双重重要性。因此在职业安全与健康管理过程中，无论是政府，还是企业及协会，在强调安全的同时，也积极关注职业健康的进步。例如，今年2月美国职业安全与健康管理局就发布了金属铬(Cr)的新标准，以减少由于金属铬的辐射带来的职业伤害。  

　　——强调双赢。  

     美国的职业安全与健康管理并不仅仅从职工的角度出发，而是同时考虑雇主的利益，充分发挥雇主和雇员双方的积极性来共同促进工作场所的安全与健康。职业安全与健康的促进不仅仅有利于职工，同时也将有效增加雇主的利益。安全事故的减少与职工伤亡的降低会大大降低雇主的生产成本，减少损失，节约巨额赔偿金及职工医药费，同时安全设施的投入也会带来更高效的生产率。基于这些因素，雇主更愿意主动配合政府搞好自身的安全建设。  

　　——法律保障。  

     经过30年的努力，美国已建立起一个系统全面、功能完善的职业安全与健康法律体系。在1971年至2005年的30多年间，美国在完善职业安全与健康法方面取得了具有重要意义的进展。1970年职业安全健康法案出台伊始，美国职业安全与健康局便依据该法案，制定了更具体的相关法规和标准，有效地保障了职业安全与健康管理，确保政府与企业有效遵循相关法律。  　　此外，完善的赔偿法案是对职工安全和健康的另一重要保障。职工的诉讼程序同样十分完善。这也是保证企业持续改进职业场所的安全和健康条件的关键因素。  

　　——协作机制。  

     政府与政府之间，政府与企业之间，政府与协会等第三方机构之间，企业与企业，以及企业与第三方机构间都建立了良好的协作机制，横向与纵向合作并举，美国职业安全与健康管理机构因而得以充分有效地保护美国境内各企业及其他机构的职工。尽管政府机构管理和监察人员有限，但由于部分企业人员的积极自愿参与管理，使许多项目的实施更加有效和直接。  　　此外，美国职业安全与健康管理局还积极发展了多个战略合作项目，鼓励第三方机构如协会及学校等参与职业安全与健康管理，发展教育和培训，起到积极的作用。  

　　——差别对待。  

     美国职业安全与健康管理局合作与国家项目部内专门设置了一个小规模商业处，负责全国的小规模企业管理。考虑到大部分小规模企业资金投入不足，小规模商业处专门设立基金资助小商业安全管理“安全与健康成就确认项目”（SHARP），基金直接划拨给各州政府，再由州政府将资金分配到所在区域小规模企业用于职业场所安全与健康改进。此外还专门设置咨询项目（ConsultationPrograms）为小规模企业安全与健康管理提供免费咨询与培训。  　　与之相反，规模较大的集团和公司则没有任何资助。多数大公司有自己的内部培训机构，独立地对员工进行安全与健康培训，定期接受管理部门的安全检查。  　　通过这种差别对待，平衡不同条件的企业，保证职业安全和健康管理在所有行业的有效实施，从而真正有效地保护了不同行业的职工安全与健康。  

　　——成本核算。  

     美国职业安全与健康管理局在发布一项新的法案或法规之前，都要进行经济成本核算以确定其可行性。在提案上交到国会参众两院讨论时，这也成为其主要考虑因素之一。正是这种最大限度的经济成本考虑更好地促进了美国经济的发展。  

　　——可持续发展。  

     经过30多年的努力，美国的职业安全与健康管理已取得显著成效。很多项目如战略同盟项目(StrategicPartnershipProgram)，自愿保护项目(VoluntaryProtectionPrograms)，挑战项目(OSHAChallenges)，咨询项目(ConsultationPrograms)，联盟项目(AlliancePrograms)等对美国职业安全与健康的持续发展发挥了积极有效的作用。这些项目分别都有各自的期限，当到期后，签约双方又再续签，以保持长期的合作与发展，使企业不断地发展和改进安全与健康管理，为真正实现其减少职业伤害、疾病和死亡至零的最终目标而持续努力。